Do porto à prateleira: o que a THC2 diz sobre o equilíbrio do custo Brasil

A decisão da 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurança 40.087/DF, relatada pelo ministro Dias Toffoli, esclarece um ponto institucional importante. O Supremo reconheceu que a definição do problema regulatório cabe à Antaq, agência com capacidade institucional para tratar do serviço portuário, anulou os Acórdãos 1.448/2022 e 1.825/2024 do Tribunal de Contas da União e restabeleceu a Resolução 72/2022. A decisão trata da competência, não do mérito da cobrança, e deve ser lida nesse alcance. O ministro André Mendonça registrou em ressalva que a controvérsia subsiste e que a legalidade da cobrança à luz do direito da concorrência não estava em discussão. O TCU, por sua vez, atuou no exercício de seu controle e levantou questões legítimas sobre transparência e duplicidade, que o debate precisa continuar enfrentando. Resta a pergunta que a decisão do STF deixou em aberto: dentro do ambiente regulado, a cobrança pela segregação e entrega de contêineres (SSE, ou THC2) remunera um serviço distinto ou uma etapa já paga da movimentação da carga? A resposta importa além do porto. Ela mostra como se distribui o poder entre quem cobra e quem paga e quanto desse custo chega, no fim da cadeia, ao consumidor.

A resposta passa por um dado que a regulação, sozinha, não corrige: a desigualdade nas condições de negociação. O armador escolhe o terminal e o importador escolhe o recinto alfandegado, mas nenhum dos dois discute o preço de uma etapa obrigatória. O recinto está em posição ainda mais frágil. Precisa retirar a carga do terminal do cais, que também vende armazenagem e, portanto, concorre com ele pelo mesmo cliente. Nessa situação, a tarifa pode servir para deslocar a concorrência, e não apenas para remunerar um serviço.

Foi esse o fundamento da 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça no REsp 1.899.040/SP, relatado pela ministra Regina Helena Costa e julgado em agosto de 2024, que reconheceu o price squeeze, o caráter essencial da infraestrutura e a infração do art. 36 da Lei 12.529/2011. A mesma Turma voltou ao tema em dezembro de 2025, no AREsp 1.728.913/SC. O TCU, nos Acórdãos 1.448/2022 e 1.825/2024, depois anulados por questão de competência, já apontara a falta de transparência sobre o que o SSE remunera e o risco de duplicidade com o box rate e a THC. O CADE condenou a prática em diferentes casos, o primeiro deles no Processo Administrativo 08012.007443/1999-17, julgado em 2005, e, em 2021, multou a Tecon Suape por cobrança em duplicidade. Cada um desses órgãos, em sua esfera, examinou a conduta e chegou a razões convergentes. A decisão do STF fixou quem regula, mas não declarou que essas razões deixaram de existir.

A lei oferece o ponto de partida. O art. 40, § 1º, I, da Lei 12.815/2013 define capatazia como a movimentação de mercadorias dentro do porto, do recebimento, conferência, transporte interno e manipulação até a arrumação e a entrega. Se a entrega é capatazia, e a capatazia já é remunerada pelo box rate e repassada ao dono da carga como THC, a pergunta sobre o que mudou para que a mesma entrega seja cobrada novamente exige resposta técnica, pública e demonstrável. Se existe de fato um serviço adicional, seu custo precisa ser demonstrado. Sem essa demonstração, a cobrança remunera outra vez uma etapa que já foi paga.

Os números levantados pela Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) mostram o que está em jogo. No cenário analisado, que aplicou a metodologia da Antaq aos contêineres em trânsito aduaneiro entre 2016 e 2018, o preço médio cobrado foi de R$ 1.175,59, contra R$ 384,58 considerados eficientes. São R$ 791,01 de sobrepreço por contêiner e uma cobrança a maior estimada em cerca de R$ 361 milhões por ano, ou R$ 660 milhões com os ajustes propostos pela própria Secretaria. Esse valor não fica no porto. Recai sobre o importador e sobre a indústria que depende de insumos importados, e tende a chegar ao preço final pago pelo consumidor. É um custo que reduz o poder de compra e que, sem métrica pública, ninguém consegue auditar.

A preocupação vai além dos contêineres. Um precedente que admita fracionar a mesma movimentação em tantos serviços quantos se queira criar convida à repetição em outros ambientes e modais: ferrovias, rodovias, aeroportos, terminais de carga, qualquer lugar onde exista infraestrutura essencial e um usuário sem caminho alternativo. Cada nova tarifa, isolada, parece pequena. Somadas, formam pedágios sucessivos cujos ganhos não necessariamente se convertem em investimento, em eficiência ou em benefício para o país. A Constituição trata esse risco como matéria de ordem econômica: o art. 170 assegura a livre concorrência e a defesa do consumidor, e o art. 173, § 4º, determina que a lei reprima o abuso do poder econômico.

Nada disso é argumento contra a regulação. Ao contrário. A Lei 13.848/2019 prevê, para as agências, análise de impacto regulatório e articulação com o sistema de defesa da concorrência, justamente para que decisões setoriais não produzam efeitos que a concorrência depois tenha de corrigir. A segurança jurídica que o setor reclama, e merece, depende desse equilíbrio: regras claras, custos demonstrados e decisões capazes de resistir ao exame de todos os órgãos competentes. Nenhuma tarifa sobre uma etapa obrigatória da cadeia deveria nascer sem essa demonstração.

Esse debate não parte do zero. O Superior Tribunal de Justiça, que reconheceu o abuso em caso concreto com base na Lei 12.529/2011, já enfrentou o mérito da conduta. Reconhecida a competência da Antaq, espera-se que a solução setorial dialogue com esse julgado, e não o ignore. O que se propõe é um debate à altura do tema. Que a Antaq, o CADE, os terminais do cais, os recintos alfandegados, importadores e exportadores sentem à mesma mesa, com os dados abertos e sob a mediação do Judiciário, como o próprio STF tem feito por meio de seu Centro de Mediação e Conciliação, e construam uma solução que reúna as pretensões legítimas de todos. Uma saída construída dessa forma tem mais chance de durar e de trazer previsibilidade ao porto e a toda a cadeia logística que depende dele.